导读：低空经济是近年来国家为促进新质生产力发展，刺激经济复苏所推出的“王炸”。巨大的市场空间和广泛的应用场景，引来了各路人马的争相入局。

1 自然资源视角下的低空经济突破口

低空经济是近年来国家为促进新质生产力发展，刺激经济复苏所推出的“王炸”。巨大的市场空间和广泛的应用场景，引来了各路人马的争相入局。吊诡的是，低空空域作为一种自然资源，在其中所衍生的低空经济却在一定程度上被自然资源系统所忽视了。按理说，既然空域是全民所有的自然资源，而自然资源部门又担负起统一行使全民所有自然资源资产所有者的职责，那么其就不应该缺席低空经济这场“盛宴”。

之所以缺位，概因自然资源部门“深耕国土”，忘记了“仰望星空”，尚未找到切入低空经济的突破口。

低空经济涵盖的范围甚广，分解概括一下，大致包括以下四类要素：飞行的空间空域，飞行器，飞行员以及飞行场景。与民航等现有管理部门的管理重心侧重于飞行器和飞行员不同，自然资源部门在低空经济中所扮演的角色显然应该聚焦空域资源的使用和管控。

有人不禁要问，目前国家对空域使用已有明确的分类管控办法，自然资源部门为何还要插上一脚呢？是的，《国家空域基础分类方法》对于我国空域的使用进行了明确的划分，包含了A、B、C、D、E、G、W等7类空域。但《国家空域基础分类方法》的空域划分标准是以飞行器的类别作为参考基准，先将飞行器进行分类，然后为不同类型和性能的飞行器分别匹配适宜的空域空间。也就是说，目前空域空间的管制办法是为飞行器更安全、更合理地航行而服务的。

与此相区别，自然资源部门则是将空域纳入到自然资源序列中，其目标和国土空间管理一样，都是为了实现自然资源的保值增值。自然资源部门对于空域资源的管理，应该直接切入到空间资源本身，而不是飞行器或者飞行员。通过管理空间资源的使用规则，自然资源部门从而明确自身的职能定位和事权范围，最终真正担负起空域自然资源所有者的职责。

在地面上，自然资源部门通过用途管制，对道路空间的规划建设进行管理；交通局、公安局和路政部门则对道路上的行驶车辆、驾驶员以及交通规则进行限定。与此类似，在低空领域，自然资源部门同样也应该聚焦空域资源的使用管控，而目前已有的民航、空军等部门则对飞行器、飞行场景以及飞行信息交互等方面进行管理。也就是说，自然资源部门“管空间”，民航空军“管飞行”，二者各司其职，协调配合，共同实现空域资源的最优化配置。

2 用途管制的要点

和管理国土空间一样，自然资源部门管理低空空域的目标是实现自然资源的保值增值，管理的手段则是空域用途管制。其要点在于以下几个方面：

一是管理对象从二维升格为三维。传统的国土空间是平面二维的，只需要落图落数，即可实现对土地使用的管理。但空域是三维空间，需要在参考地面建设情况的同时，在垂直空间上划分不同的空域层。国土空间管理的最小单元是二维的图斑，而低空空域管理的最小单元则是三维的“航行通道”。

二是划分禁飞区和适飞区，合理确定划拨空域和经营性空域。自然资源部门应该对低空空域绘制“总三维图”，并通过空地协同，在考虑地表建设情况后，在总图上明确划分禁飞区和适飞区。将适飞区进一步划分为划拨空域和经营性空域，前者主要用于救援、科研用途，后者则包括物流货运、旅游观光、客运等用途。在总图上，每一个三维的“航行通道”都有明确的功能定位和相应的管控政策。

三是空域批租与按次（使用时间）有偿使用相结合。在空域使用规则上，可以采取一定年限的批租模式，将一个个三维的“航行通道”拍卖给使用者。也可以利用按次或者按使用时间收费的形式，实现空域的有偿使用。

3 自然资源系统目前需要做什么？

3.1 编制空域用途管制办法

按照禁飞区、适飞区以及划拨空域、经营性空域的大致分类，细化确定低空空域管理单元的位置、规模、具体用途和空间使用管控政策，并最终形成自然资源系统的《低空空域用途管制办法》。《办法》是为编制和审批低空空域规划而服务的，其内容重点是明确低空空域规划怎么编（比如规划分几个层级，“三维图”长什么样，需要哪几张图，“航行通道”的管控条件有哪些等）和怎么审。

3.2 推进面向自然资源部门的空域管理数字化系统建设

“航行通道”的信息展示和规划条件是编制和审批空域规划的基础。由于空域的“航行通道”是三维的，利用二维的总平面图和图斑难以实现可视化和清晰的信息罗列。所以，目前自然资源系统迫切需要在《低空空域用途管制办法》的基础上，开发一套面向自然资源部门编审的空域管理三维数字化系统，这套系统就是“总图”，主要展示每个空域管控最小单元——“航行通道”的分布情况、现状使用以及规划条件等，以“简单、清晰、直观”为原则，聚焦空间信息展示，为规划编审人员提供底图底数。

事实上，目前自然资源系统无法切入低空经济的最大困难，就是不论是学界还是业界，不管是规划院还是规划局，都尚未构思出面向自然资源系统的“总图”。没有总图，对于自然资源行业来说就相当于上了战场没带枪，失去了最拿手的工具抓手，只能沦为“空对空”的坐而论道。只有把“总图”画出来，把低空空域可视化的系统建设好，“对着图讲”、“在图上批”才能有的放矢，自然资源部门才算拿到了打开低空经济领域的敲门砖。

3.3 设计空域资源有偿使用的规则

目前低空空域资源的使用是无偿的，这与自然资源的保值增值目标背道而驰。自然资源部门应在参考“土地招拍挂”相关政策规定的基础上，尽快制定低空空域资源有偿使用的规则和资源分配渠道。如前文所述，低空空域的使用可以采用批租、年租甚至时租的方式进行拍卖或者统一收费。可与“空域管理数字化系统”相结合，利用该系统作为市场主体申报空域使用，参与空域空间拍卖以及收缴费的公开渠道。

以上三点，分别为自然资源部门切入低空经济领域提供了管理办法、编审工具和资源分配规则，为自然资源部门能够站稳低空经济舞台的中央奠定了基础，相关的规划业务开展和审批工作也可以“按图索骥”，明确自身的方向。

4 警惕几类思维误区

面向低空经济，自然资源系统容易出现以下几类思维误区。

一是无视。认为低空经济和低空空域管理不是自己的事权，或者认为目前已有民航等部门在管理，不需要再去“多掺和”。这种“事不关己高高挂起”的错误观念十分有害，很容易导致整个自然资源系统与低空经济这一潜力巨大的风口失之交臂。如前文所述，低空空域也是全民所有的自然资源，习惯于管理国土空间的自然资源部门显然不应该缺席。况且，目前低空空域资源的使用规则尚属空白，也迫切需要自然资源部门切实担负起管理的职责。

二是迷茫。有很多行业内的同仁们虽然明白低空经济的重要性，但不知道如何切入其中并开展业务，感到十分迷茫。当然，低空经济是个新事物，初期的迷茫也是无可厚非的。但对于自然资源系统的从业者来说，迅速找到突破口，从而尽快抢先上手并确立业务“主攻方向”才是摆脱迷茫的根本之道。如果任由迷茫蔓延，后果不仅是错失战机，更很有可能在一通耗费巨大人力财力的“乱研究、乱合作”之后被无情的边缘化。只有抓住“空间用途管制”的牛鼻子，自然资源部门才能通过差异化分工，在低空经济领域“抢滩登陆”。

三是过界。还有一种倾向是，很多同志将低空经济等同于“高科技的飞行器”，不顾自身的专业短板和业务方向，贸然杀入飞行器制造、无线电通讯、航空飞行系统等传统的航空航天专业领域。在毫无胜算的“左倾”冒进碰壁之后，又感到无比的失落和气馁。这种思维误区仍然源于对自然资源系统切入低空经济的突破口的认识不充分，没有在庞杂的低空经济产业链分工中明确自身的定位，而采取“蛮干”的必然结果。自然资源部门及从业者理应紧紧扼守自身能力圈范围和业务阵地，与其他行业分工协作，共同下好低空经济这盘大棋，贸然过界，得不偿失。