导读：低空经济发展的基石是低空基础设施。

低空经济发展的基石是低空基础设施。如同地面交通的公路、铁路一样，低空飞行也需要依赖于低空飞行起降、中转、通信、导航等基础设施。但另一方面，由于目前低空领域的开发尚处于起步阶段，各地对于低空飞行基础设施的建设仍接近空白。低空基础设施从无到有、再到完善壮大，需要耗费较高的建设成本，且在规划、报建、规范标准等方面存在特殊性。

1.低空开发需要哪些基础设施？

我们这里所说的“低空基础设施”，是一个相对宽泛的概念。低空开发具体需要哪些基础设施，实际与低空领域的应用场景密切相关。以无人机运输场景为例，至少需要飞行起降站、中转站、通信导航、气象检测等基础设施。而一个相对完整的低空飞行系统对于基础设施的要求是非常复杂的，涉及物理基础设施和信息基础设施，以及软硬件系统的整体规划、建设和集成，大致可以分为两大部分。

“硬基建”。即物理基础设施，包括低空飞行起降中转、货物装卸、乘客候乘、航空器充（换）电、飞行测试等基础设施，根据低空领域的具体应用场景而定。

由于低空飞行将以无人机为主要载体，这决定了低空领域的“硬基建”与传统的航空基建有很大不同，体现为建设规模相对较小、但分布范围广、与人类活动场所更为贴近等。这些特点决定了低空“硬基建”的建设重点和难点将集中在规划选址层面（而非施工层面）和安全评估方面。即通过制定相应的规划选址要求以及建设前后期的安全评估和验收要求，确保低空“硬基建”建成后的安全性和与应用场景的适配性。

“软基建”。即信息基础设施，包括低空飞行通信、导航、监视、气象检测等信息基础设施，以及低空飞行数字化管理服务系统。

相较于“硬基建”，低空领域的“软基建”才是低空基础设施的重点和难点。低空领域的基础设施对应的是低空飞行的“三维立体空间”，比传统的基础设施多出“一维”，且以无人机为主要载体的特点也决定了其运行必须以数字化为主要手段。目前，根据我们国家的相关法律体系，对于低空“软基建”主要是采用“UOM＋USS”的体系，即由空管局开发管理的“综合管理平台（UOM）”和由民用无人驾驶航空器航行服务提供方运营的“飞行服务平台（USS）”组成的“软基建”体系。其中，“低空飞行服务平台”将是后续低空“软基建”的建设重点。

2.低空基础设施的开发要求有哪些？

合理规范开发低空基础设施，实现为低空经济整体发展壮大服务的基本目标，需遵守如下原则。

共享开放。一是低空基础设施的开发者和运营者，在新建、改建、扩建起降站、测试场等基础设施时，应当尽可能在条件满足的情况下进行共建和共享。二是在“软基建”的系统开发和数据信息共享方面，在符合数据合规要求的前提下，应当尽可能在不同开发主体所建设运营的低空基础设施之间实现数据要素流通。

安全保护。一是在物理状态保护层面上，规定了对低空基础设施的保护措施，包括禁止侵占、哄抢、破坏、盗窃低空基础设施等行为。二是强调了低空数据安全方面的保护要求，包括禁止侵入和非法控制低空基础设施，以及非法获取低空基础设施数据等行为。

标准统一。一是低空基础设施的建设、运维标准规范仍相对欠缺。可借鉴我国在房建、公路、轨道交通等传统基础设施建设、运维方面的完整标准规范体系为低空基础设施搭建制度基础。二是低空基础设施对于互联互通的要求更高，进而对标准化的要求更高。因此，不断完善低空基础设施建设、运营和维护等方面的标准规范，应成为后续立法重点。

3.低空基础设施应由谁来投资建设？

从低空基础设施的性质来看，它和铁路、公路等传统的基础设施一样，都具有涉及公共利益的属性。该类基础设施在发展前期，通常投资回报率较低，多以政府投资建设为主。但是，在当前财政收入“捉襟见肘”的大背景下，单纯由当地政府作为投资主体，可能面临“独木难支”的局面。因此，从目前的政策趋势来看，包括深圳市在内的部分省市政府已明确支持社会资本依法参与低空飞行基础设施建设与运营。

社会资本参与低空基础设施的建设，明显具有以下几方面的优势。

具有法规政策层面的可行路径。2023年11月3日国务院办公厅出台的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》规定，“民航基础设施和交通枢纽等交通项目”被明确列为政府和社会资本合作的重点领域。因此，在低空经济产业链条逐步壮大后，低空基础设施也将逐步具备获取经营性收益的条件，成为政府和社会资本合作项目的新兴领域。因此，采用“BOT”的特许经营模式开发建设低空基础设施，是法规政策层面的可行路径。

低空基础设施的建设更能贴近应用场景需求，避免浪费。低空经济发展还处于初期阶段，具体应用场景也并不丰富，现阶段如何建设低空基础设施才能满足后续应用场景需要成为亟需探索的问题。由低空经济参与主体以“BOT”的方式参与低空基础设施的建设运营，并在运营期满或条件成熟后移交给政府部门，将使得低空基础设施的建设更加有的放矢、专业高效，能够有效避免投资风险。        

但是，基于低空基础设施的公共安全属性，对于社会资本参与的资质要求、基础设施的建设和运营要求（尤其实现不同投资主体之间的基础设施的融合共享等）、低空基础设施的移交条件等方面，尚需通过相对明确的法规予以规范，以实现政府对于低空基础设施建设运营的发展引导作用。

4.开发低空基础设施需要注意哪些问题？

当前，深圳市正以深圳市交通运输局作为开发主体，投资建设“低空智能融合基础设施建设项目一期工程勘察设计施工总承包EPC”项目。建设内容主要包括覆盖全市范围的智能融合系统的软件平台，配套的管服中心、数据中心及无人机测试场，并在项目建设中接入典型城市场景。整体概算金额超过5亿元。

根据我们参与低空基础设施开发的情况，基于合规视角，我们认为，地方政府在特别是开发以“低空飞行服务平台”为核心的“软基建”时，应关注如下问题。

应遵循现行法律法规对于信息化项目建设的要求。以“低空飞行服务平台”为核心的低空开发“软基建”，并非传统的“建设工程”，而属于“信息化项目”，应遵循相关法律法规。如涉及政务信息化的，可能还需要遵守有关政务信息化项目的要求（如《国家政务信息化项目建设管理办法》等）。

应符合法律法规对网络安全方面的要求。如互联网信息服务备案（ICP备案）、网络安全评测等。此外，“软基建”平台有较大概率被主管部门认定为“关键信息基础设施”，因而后续运营主体还应根据《关键信息基础设施安全保护条例》等及时履行相关义务。包括建立健全网络安全保护制度和责任制、设置专门的安全管理机构、开展网络安全测评及风险评估、开展网络安全审查申报、采购网络产品和服务时签署安全保密协议等。

应注重法律法规对隐私保护的要求。“低空飞行服务平台”在运营过程中将涉及大量的个人信息的收集、储存、使用。因此在平台建设中，需要关注平台后续对于相关数据的处理是否符合《个人信息保护法》及相关配套规定的要求。