导读：简单的针对“低空经济”四个字进行特许经营模式招标瑕疵颇大，一是内容和范围不确定，二是收入来源不确定，同时，驾照培训服务并不在特许经营范畴。本文旨在针对低空经济的不同场景和范畴所使用的投融资模式进行论述。

     前言

12月14日，中原大省XX县发改局在公共资源交易中心网上公告，中止低空经济特许经营权招标事项。前不久，该县被爆9.24亿元出让30年低空经济特许经营权，引起业内人士的关注和热议。

【招标事项中止说明】我司于11月4日发布《平阴县低空经济特许经营权出让项目招标公告》（标书号：SDJRY-FW-2024-025），因实施事项和招标公告等问题，经招标单位平阴县发展和改革局与中标单位金宇通航公司协商一致，中止该招标事项。特此说明。山东金瑞源项目管理有限公司。

很显然，简单的针对“低空经济”四个字进行特许经营模式招标瑕疵颇大，一是内容和范围不确定，二是收入来源不确定，同时，驾照培训服务并不在特许经营范畴。本文旨在针对低空经济的不同场景和范畴所使用的投融资模式进行论述。

    低空经济的定义      

     低空空域定义

     通常是指距正下方地平面垂直距离在1000米以内的空域根据不同地区特点和实际需要可延伸至3000米以内的空域。

     低空经济定义

是以低空空域为依托，低空飞行活动为重心， 以各种有人驾驶和无人驾驶航空器飞行、低空智联网等技术组成的新质生产力，以载人、载货以及其他作业等多种场景低空飞行活动为牵引，辐射带动低空基础设施、低空飞行器制造、 低空运营服务和低空飞行保障等相关领域融合发展的综合型经济形态。其相关产品主要包括无人机、eVTOL（电动垂直起降飞行器）、直升飞机、传统固定翼飞机等，涉及居民消费和工业应用等多种场景。在促进经济发展、加强社会保障、服务国防事业 等方面发挥着日益重要的作用。

     低空经济的政策依据      

2010 年，国务院发布了《关于深化我国低空空域管理改革 的意见，意见指出：低空空域管理改革是经济社会发展的必然 要求。是一项紧迫而重大的现实任务。把低空空域管理改革作 为今后一个时期国家空管改革和建设的重点任务，加强整体方 案设计，合理确定目标任务，科学制定方法步骤，不断探索和 完善具有中国特色的低空空域管理体制、运行机制、政策法规 和服务保障体系。该意见的出台正式拉开了我国低空空域管理 改革的序幕。

2014 年出台了《低空空域使用管理规定(试行)》将低空空 域分为管制空域、监视空域和报告空域，其中涉及监视、报告 空域的飞行计划，企业需向空军和民航局报备。

2016 年出台了《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提 4 出了到2020年，建成50个以上通用机场，基本实现地级以上城 市拥有通用机场或兼质通用航空服务的运输机场，通用航空业 经济规模超过1万亿元的阶段性目标。

2018 年出台了《低空飞行服务保障体系建设总体方案》，明 确了飞行服务体系由全国低空飞行服务国家信息管理系统、区 域低空飞行服务区域信息处理系统和飞行服务站三部分构成。

2019 年出台了《促进民用无人驾驶航空发展的指导意见(征 求意见稿)》，提出促提升民用无人驾驶航空管理与服务进无人 驾驶航空健康发展，质量。以低空、隔离运行为起点，逐步积 累实践经验和运行数据，不断提高面向国家、行业、社会及大 众的航空服务能力。

2021 年，中共中央、国务院印发了《国家综合立体交通网 规划纲要》，提出发展交通运输平台经济、枢纽经济、通道经济、 低空经济。“低空经济”概念首次被写入国家规划。同时出台了 《“十四五”民用航空发展规划》、《“十四五"现代综合交通运输 体系发展规划》、《“十四五“旅游业发展规划》，均对低空经济 和通用航空提出了新的发展要求。

2022 年出台了《“十四五“通用航空发展专项规划》，设定 了安全、规模、服务三个方面的 16 个具体指标，如通用航空死 亡事故万时率五年滚动值低于 0.08，通用航空器期末在册数达 到3500架，开展通用航空应急救援服务的省份不少于25个等。同年又出台了《扩大内需战略规划纲要(2022-2035 年)》，提出，加快培育海岛、邮轮、低空、沙漠等旅游业态，释放通用航空 消费潜力。

2023 年出台了《中华人民共和国空域管理条例《征求意见 稿)》明确提出空域用户定义并提出空域用户的权利、义务规范， 标志着我国空域放开有了实质性的突破。同年又出台了《民用 无人驾驶航空器系统物流运行通用要求第1部分:海岛场景》，规 定了应用于海岛场景从事物流的民用无人驾驶航空器系统运行 的通用要求。

2024 年 1 月1日起，《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》 将正式施行，标志着我国无人机产业将进入“有法可依”的规 范化发展新阶段。同年3月5日，李强总理在两会的政府工作报 告中提出加快发展新质生产力，积极打造低空经济等新增长引 擎，这是“低空经济”首次写入国务院政府工作报告。同年的 3 月 27 日，国家工信部、科技部、财政部、中国民航局联合印发 了《通用航空装备创新应用实施方案（2024-2030 年）》的通知， 提出到 2027 年通用航空公共服务装备体系基本完善，新型通用 航空装备在城市空运、物流配送、应急救援等领域实现商业应 用，形成 20 个以上可复制、可推广的典型应用示范，打造一批 低空经济应用示范基地，形成一批品牌产品，打造 10 家以上具 有生态主导力的通用航空产业链龙头企业，培育一批专精特新 “小巨人”和制造业单项冠军企业。到2030年，通用航空装备全面 融入人民生产生活各领域，成为低空经济增长的强大推动力，形成万亿级市场规模。随后国家民航局在3月29日举行推进低 空经济发展专题发布会，将低空经济作为下一阶段的发展重点。

     低空经济的场景和实施范畴      

     低空经济实施领域和范畴

     1.低空飞行提供终端产品。通过各类低空飞行活动提供产品和服务并获取收入，主要由生产作业类、公共服务类、航空消费类、休闲旅游、农林植保、巡检监测等。

     2.与低空经济相关的设备制造。低空制造经济面向通用、民用和非民用航空器的研发制造类产业，主要包括各种有人驾驶和无人驾驶航空器及其零部件和机载设备的研发、制造、销售等。

     3.低空经济产业链上下游的服务领域。低空服务经济支持和辅助低空经济发展的各类地面服务性产业，主要包括相关航空会展、数字、教育、科普、信息、租赁保险、中介代理等。

     4.低空经济依托的基础设施。主要指的是为空域安全和低空飞行提供服务保障的各类产业。主要包括低空空域管控系统、通用机场、飞行营地、直升机起降点、飞行服务站、飞行信息系统、无人机反制系统以及通讯、导航等。    

     低空经济的典型场景

     1.低空物流。投资建设运营全环节一体化，具有高度的市场化特征，经营属性较强，通过用户支付物流费实现收入。

     2.低空载人出行。基础设施、航空器制造和运营服务各环节彼此较为独立。合适的运营企业、经营牌照和行政许可等是市场发展的前提。

     3.低空旅游。基础设施和运营服务一般是同一投资主体，具有市场化的基本特征，通常定价较高，缺乏供求均衡的市场调节基础。

     4.低空生产作业。大型企业内部起降点建设和运营服务一体化。农林领域起降点建设和运营服务主体分离，由第三方提供服务。

     5.低空公共服务。通过政府采购或政府购买服务实现，起降点建设和运营服务一般是同一主体，公益属性较强。

低空经济可以运用的投资模式分析            

结合低空经济涉及的不同领域和运营场景的内涵，区分固定资产投资、公共设施使用、提供运营服务、提供技术支撑和科技研发服务等不同层次和范畴，采取不同的投融资模式组合实施。

特许经营模式

一、模式内涵

基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用公开竞争方式依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织作为特许经营者，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

二、政策体系

1.《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》的通知（国办函〔2023〕115号）；

2.国家发展改革委办公厅印发《政府和社会资本合作项目特许经营方案编写大纲（2024年试行版）》的通知（发改办投资〔2024〕227号）；

3.国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行六部委联合发布第17号令《基础设施和公用事业特许经营管理办法》；    4.国家发展改革委办公厅关于印发《政府和社会资本合作项目特许经营协议（编制）范本（2024年试行版）》的通知；

5.国家发展改革委办公厅关于建立全国政府和社会资本合作项目信息系统的通知（发改办投资〔2024〕151号）。

三、操作流程和交易结构

地方各级人民政府可依法依规授权有关行业主管部门、事业单位等，作为特许经营项目实施机构。实施机构牵头编制特许经营方案，并比照政府投资项目审批权限和要求履行审核手续。审核特许经营方案时，要同步开展特许经营模式可行性论证。“一案一论证”完成后，按照政府采购、招投标法及实施条例等相关法律法规要求，履行投资+施工两标并一标的招标程序，选定社会资本。社会资本中标后依法组建项目公司，项目公司负责本项目的投资、建设、运营、移交等全过程管理。特许经营期满后，项目公司无偿将本项目资产和权属移交政府或其指定机构。

四、适用领域

特许经营模式适用的领域为有经营性收入的基础设施和公用事业项目主要包括：公路、铁路、民航基础设施和交通枢纽等交通项目，物流枢纽、物流园区项目，城镇供水、供气、供热、停车场等市政项目，城镇污水垃圾收集处理及资源化利用等生态保护和环境治理项目，具有发电功能的水利项目，体育、旅游公共服务等社会项目，智慧城市、智慧交通、智慧农业等新型基础设施项目，城市更新、综合交通枢纽改造等盘活存量和改扩建有机结合的项目。

综上，低空经济项目依托的基础设施，比如通用机场、飞行营地、直升机起降点、物流园区等，此类项目的建设符合特许经营新建或改扩建固定资产投资的底层逻辑，可以采取特许经营模式实施。主要收入来源包括低空飞行服务企业向基础设施投资建设主体支付的资产使用对价、衍生经济收入等。

公共资源有偿使用

公共资源有偿使用主要政策依据为：关于印发《市政公共资源有偿使用收入管理办法》的通知（财税[2016]116号）。

一、定义：

政府投资建设或者依法行使所有者权益的市政设施、公共场地(所)、公共空间以及相关的无形资产、公共服务等，可以充分提供，能够保障公众普遍公平使用的应当免费使用，资源相对稀缺、不能充分提供的，或者主要由部分社会公众使用的市政公共资源可以有偿使用。

二、范围：

有偿使用的方式包括：政府出让或者以其他有偿方式(出租、出借等)转让市政公共资源的占有权、使用权、收益权、经营权及其相关权益，不包括转让所有权。有偿使用的市政公共资源主要包括：

城市公共场地、场所；市政道路路内停车泊位及政府投资的公共停车场；政府投资的城市地下人防设施等地下公共空间；市政公共设施、空间、地名等冠名权；公园绿地等城市绿地内配套服务设施(含临时设置)及场地；城市公共空间广告设置权。

三、有偿使用的获取方式：

政府主要采取公开招标、拍卖等公平竞争方式，对市政公共资源实行有偿使用。对政府和社会资本合作模式（含特许经营）投资运营的市政公共资源，其有偿使用收入应当按照合同约定确定。

四、市政公共资源的有偿使用方式：

受让方为市政公共资源使用人并交纳有偿使用收入；受让方利用市政公共资源从事经营活动并向使用人收取费用。

综上，市政公共资源有偿使用模式中，市政公共资源的所有权在政府，用益物权授予社会资本或终端用户，不需要受让方一次性支付资产对价，通过合同约定出让金额、缴款方式、缴纳期限等，利用市政公共空间建设低空经济的地面基础设施以及配套服务设施等（比如直升机起降点用地、配套停车广告设施用地等），均可通过公开方式将用益物权出让、出租或出借于社会资本有偿使用，社会资本通过该等设施经营向终端用户收费或者自行使用，产生经营性收益，同时，按照合同约定向政府支付有偿使用费，纳入政府一般公共预算中的非税收入管理，统筹用于市政公共资源建设、维护和管理等方面支出。

委托运营

O&M（委托运营），来源于财金[2014]113号文（文件已超过有效期）的定义：O&M是指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式，合作期限一般不超过8年。委托运营类似于一个房地产项目的开发商或业主大会选定一家物业管理公司，委托其开展住宅小区物业管理的过程，无论委托主体和被委托主体是什么属性，更多涉及的是民事合同关系，而非行政法律关系。

O&M模式主要是指政府通过招标的方式选定社会资本方，并签订委托运营合同，并按照合同的规定支付相应的委托运营费。不涉及项目所有权和用益物权的交割。EPC+O模式就是将EPC总包与委托运营相结合招标，委托运营是针对项目资产持有者（政府）的一种运用管理模式，与之对应可包括自主运营、联合运营等等，委托运营费的支付方式可以包括成本+酬金、总价包干、单价包干等等。

综上，低空经济领域涉及的低空生产作业、低空公共服务等，一般公益属性较强，是财政需要承担的责任而非社会资本，比如应急救援、警用安防、路政巡查、流域保护、自然资源监管、城市管理等，因此，低空公共服务只是在传统应由政府提供的公共服务基础上赋予了低空经济的手段。

政府购买服务

根据我国现行政策规定，政府购买服务，是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。

一、承接主体：

（1）企业；（2）社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织）；（3）公益二类事业单位；（4）从事生产经营活动的事业单位；（5）农村集体经济组织；（6）基层群众性自治组织；（7）具备条件的个人。

二、购买服务范围与负面清单：

政府购买服务的内容包括政府向社会公众提供的公共服务，以及政府履职所需辅助性服务。可以包括公共安全服务（如安全隐患排查）、教育公共服务（如校车服务）、社会保障服务（如儿童福利和基本养老）、卫生健康公共服务（如疫情防控）、行业管理服务（如规划、统计分析与咨询等）、法律顾问服务、会计审计服务、会议服务、工程造价咨询及监理服务等等。

以下各项不得纳入政府购买服务范围：

（一）不属于政府职责范围的服务事项；

（二）应当由政府直接履职的事项；

（三）政府采购法律、行政法规规定的货物和工程，以及将工程和服务打包的项目；

（四）融资行为；

（五）购买主体的人员招、聘用，以劳务派遣方式用工，以及设置公益性岗位等事项；

三、购买服务期限：

政府购买服务合同履行期限一般不超过1年；在预算保障的前提下，对于购买内容相对固定、连续性强、经费来源稳定、价格变化幅度小的政府购买服务项目，可以签订履行期限不超过3年的政府购买服务合同。

综上，政府购买服务在低空经济领域的运用逻辑与委托运营基本一致。

行政许可

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。主要政策依据是《中华人民共和国行政许可法》。

可以设定行政许可的事项包括：

（一）直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；

（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；

（三）提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；

（四）直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；

（五）企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；

（六）法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。

实施本法第（二）条所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。行政机关按照招标、拍卖程序确定中标人、买受人后，应当作出准予行政许可的决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件。

行政许可的内容由法律、法规进行规范。行政许可一般经过企业申请、政府审批取得，无需签订协议，没有协商过程，只要相对人符合资质条件，行政机关就应该授予许可，数量无限，审批周期有限。

特许经营权的授予只能通过具体项目来实现，可以新建和改扩建项目，也可以是存量项目，以项目为经营性收入为核心来构建与投建营相关的系统性权利义务。行政许可除了可以是针对项目外，更多情况针对的是事项、服务、经营业务、占用公共设施、安全生产等，按照国务院办公厅关于公布《法律、行政法规、国务院决定设定的行政许可事项清单（2023年版）》的通知（国办发〔2023〕5号）、国务院办公厅关于全面实行行政许可事项清单管理的通知（国办发〔2022〕2号）等相关政策，比如固定资产投资项目核准、固定资产投资项目节能审查、企业债券发行注册、校车使用、教师资格认定、民用爆炸物品生产许可、大型群众性活动安全许可等等关系国民经济和居民生产生活的重大事项和领域，都是必须要纳入行政许可范畴的。

低空经济领域，诸如飞行服务、检测试验、飞行器生产制造等，相关社会投资主体都需要通过被授予行政许可的方式，获取准入的权利。